在對罰款事項予以取消和調(diào)整的基礎上，國務院再度對罰款出手，近日發(fā)布《關于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》）。顯然，這是一次從源頭和根本上對罰款行為的約束。

       行政處罰是行政機關有效實施行政管理、維護社會秩序的重要手段，而罰款又是其中最常用、最普遍的種類，與市場主體和人民群眾的生產(chǎn)生活關系頗為密切，對其產(chǎn)生的影響較大，因而備受社會關注。

       近年來曝光的多個輿論熱點事件皆與此相關：2021年，國務院辦公廳督查室就河北省霸州市出現(xiàn)大面積大規(guī)模亂收費亂罰款亂攤派問題的督查情況予以通報；2023年，河南洛陽“西工法院”發(fā)布的一起案例引發(fā)熱議，該市一名騎三輪車賣菜的大爺銷售不合格蔬菜獲利21.05元，卻被罰款11萬元，行政機關向法院申請強制執(zhí)行，法院最終裁定不準予強制執(zhí)行……

       在這些事件的背后，或有相關規(guī)定的不合理，或有對法律理解的偏差，或有執(zhí)法的機械化，或有隱約可見的“創(chuàng)收”沖動，但無一不傳遞出亟待對罰款進一步規(guī)范與監(jiān)督的社會呼聲。畢竟，罰款若有亂象，既有損行政機關的依法行政，侵蝕法治政府建設的根基，也有違以人民為中心，努力讓人民群眾在每一個執(zhí)法決定中感受到公平正義的要求，并影響營商環(huán)境的優(yōu)化，讓高質(zhì)量發(fā)展失去重要助力。

       在這一背景下，《意見》的發(fā)布可謂意義重大。通過對罰款設定、實施的進一步規(guī)范和監(jiān)督，既能充分發(fā)揮罰款對違法行為的懲戒和震懾作用，體現(xiàn)其在行政管理中應有的功能，同時又通過依法科學設定罰款、嚴格規(guī)范罰款實施、全面強化罰款監(jiān)督等一系列“組合拳”舉措，著力破解人民群眾反映強烈的“以罰增收”“以罰代管”等突出問題，將處罰法定、公正公開、教育與處罰相結(jié)合的原則貫徹到底，使其更符合嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求。

       針對法律、法規(guī)已經(jīng)設定罰款但未規(guī)定罰款數(shù)額，執(zhí)法人員不易適用的問題，《意見》規(guī)定，法律、法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定但未設定罰款的，規(guī)章不得增設罰款。

       針對罰款與社會危害程度和違法行為性質(zhì)等不成比例的問題，《意見》強調(diào)科學適用過罰相當原則，“做到該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡”，且合理確定罰款數(shù)額。“要充分考慮社會公眾的切身感受，確保罰款決定符合法理，并考慮相關事理和情理”。這意味著以輕微違法行為換來“天價罰單”的現(xiàn)象將得到有效遏制。

       針對近年來“頂格罰款”問題，《意見》明確“不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款”。過去一段時間以來，可以整改的，有的行政機關不給當事人機會；可以警告的，有的給了罰款；可以從輕罰款的，有的給了頂格處理……針對諸如此類問題，《意見》要求綜合運用各種管理手段，“能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款”。與“頂格罰款”做法截然相反的是，《意見》“鼓勵行政機關制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單”。

       罰款從來不是目的，只是手段，不能以罰代管，更不能一罰了之。罰款的目的在于督促行政相對人遵守法律法規(guī)規(guī)章設定的義務，推動行政任務的履行和監(jiān)管目標的實現(xiàn)，進而維護公共利益和社會秩序?！兑庖姟芬髨猿纸逃c處罰相結(jié)合。鼓勵行政機關建立與企業(yè)和群眾常態(tài)化溝通機制，加強跟進幫扶指導，探索構(gòu)建“預防為主、輕微免罰、重違嚴懲、過罰相當、事后回訪”等執(zhí)法模式。

       政府不能把處罰當作目的，更不能把罰款當作財政增收的手段。行政執(zhí)法成果從來不應以罰沒收入作為考核指標，而是要看罰沒項目所對應的行政管理目標是否實現(xiàn)。對于“逐利罰款”，《意見》明確予以禁止——堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為，嚴格規(guī)范罰款，推進事中事后監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化。并嚴禁為增加罰款收入脫離實際監(jiān)管需要隨意設置監(jiān)控設備。同時提出相關監(jiān)督措施，比如，堅決防止罰款收入不合理增長，嚴肅查處罰款收入不真實、違規(guī)處置罰款收入等問題。強化對罰款收入異常變化的監(jiān)督，同一地區(qū)、同一部門罰款收入同比異常上升的，必要時開展實地核查。這些規(guī)定顯然有利于給市場主體創(chuàng)造一個寬松的發(fā)展環(huán)境。

       有效遏制依靠罰沒收入“創(chuàng)收”的沖動，還需要加強罰款財會監(jiān)督。2020年12月，財政部公布《罰沒財物管理辦法》，明確罰沒收入全額上繳國庫。此次《意見》強調(diào)，財政部門要加強對罰繳分離、收支兩條線等制度實施情況的監(jiān)督，會同有關部門按規(guī)定開展專項監(jiān)督檢查。

       此外，針對基于經(jīng)濟社會發(fā)展而帶來的監(jiān)管要求的變化，導致部分罰款規(guī)定可能與現(xiàn)實脫節(jié)的問題，《意見》提出定期評估清理罰款規(guī)定，及時修改或者廢止罰款規(guī)定等要求?！兑庖姟愤€積極回應技術(shù)變化，提出持續(xù)規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法。

       總體而言，《意見》的出臺，有利于在法治軌道上推進監(jiān)管方式改革創(chuàng)新，加強事中事后監(jiān)管，提升監(jiān)管效能，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，推進依法行政；有利于惠企利民，切實保護人民群眾的合法權(quán)益，激發(fā)市場活力，保障民營經(jīng)濟發(fā)展壯大，營造法治化營商環(huán)境，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

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