行政復(fù)議，是指公民、法人和其他組織認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，和行政主體之間發(fā)生爭(zhēng)議，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序，對(duì)引起爭(zhēng)議的行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行全面復(fù)查、審議并作出復(fù)議決定的法律制度。

從1991年《行政復(fù)議條例》，到1999年《行政復(fù)議法》，再到2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，中國行政復(fù)議制度不斷得以完善。一方面，行政復(fù)議制度的推進(jìn)，對(duì)于化解行政爭(zhēng)議、推進(jìn)依法行政、維護(hù)私人合法權(quán)益，發(fā)揮了重要作用。另一方面，行政復(fù)議領(lǐng)域還存在一些問題，如公眾的信任度不高、辦案質(zhì)量和效率有待提升、能力建設(shè)亟待加強(qiáng)、體制和機(jī)制尚需完善等。

理論界和實(shí)務(wù)界已達(dá)成共識(shí)，希望通過修改《行政復(fù)議法》，擴(kuò)大受案范圍，強(qiáng)化行政復(fù)議救濟(jì)功能，完善行政復(fù)議與行政訴訟、信訪的銜接機(jī)制，明確行政復(fù)議委員會(huì)的組成、定位和功能，提高行政復(fù)議的公正性和公信力，讓行政復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道。

讓行政復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道，這是中央的決策部署。2020年中央全面依法治國委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》的通知（中法委發(fā)[2020]5號(hào)）指出：“行政復(fù)議具有公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。”2021年8月2日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》，作為“健全社會(huì)矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義”的措施之一，列舉了“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用”。

為貫徹落實(shí)中央的決策部署，人們愈加重視行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議方面的作用，試圖將這種主渠道定位具體化為修改《行政復(fù)議法》的價(jià)值追求目標(biāo)，具有重要意義。

不過，在作為化解行政爭(zhēng)議主渠道定位的共識(shí)之下，實(shí)際上存在多種不同觀點(diǎn)，甚至存在誤讀誤解誤用的情形，應(yīng)當(dāng)引起理論界和實(shí)務(wù)界的共同關(guān)注和認(rèn)真對(duì)待。簡(jiǎn)而言之，在行政過程的不同階段，從不同的角度來把握行政復(fù)議的定位和作用，會(huì)呈現(xiàn)出不同的情形，需要有多維視角，從保障法治政府建設(shè)的角度聚力于相關(guān)配套制度的完善，讓行政復(fù)議成為法治政府建設(shè)的堅(jiān)實(shí)保障。

相較于行政訴訟，應(yīng)當(dāng)盡可能適用行政復(fù)議

中央決策部署的行政復(fù)議主渠道定位，并非是指在多元糾紛化解機(jī)制中讓行政復(fù)議承擔(dān)化解行政爭(zhēng)議的主渠道之作用，而是指相對(duì)于行政訴訟而言，讓行政復(fù)議擔(dān)當(dāng)更多行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，起到對(duì)流向行政訴訟的行政爭(zhēng)議案件之過濾閥的作用。亦即大量行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議來化解，體現(xiàn)窮盡行政救濟(jì)原則，最后進(jìn)入行政訴訟的基本上限于一定程度上爭(zhēng)議性大、不宜輕易作出法律判斷的案件。

行政復(fù)議前置是窮盡行政救濟(jì)原則的體現(xiàn)和保障。按照這一理念來設(shè)計(jì)《行政復(fù)議法》的修改方案，可以在很大程度上為行政復(fù)議前置模式的容許性提供支撐，甚至在實(shí)際上確立行政復(fù)議前置并終局的模式。這里說的是在實(shí)際上，而在法律上則應(yīng)當(dāng)確保相關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)入行政訴訟程序的機(jī)會(huì)，體現(xiàn)司法最終解決爭(zhēng)議原則。如果行政復(fù)議能夠?yàn)樾姓?zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解提供充分的可能性，那么，相關(guān)爭(zhēng)議實(shí)際上止于行政復(fù)議，則可以極大程度減輕法院負(fù)擔(dān)，節(jié)約有限的司法資源。

行政調(diào)解等簡(jiǎn)式程序應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議的前置程序

以行政過程的視角來分析的話，行政復(fù)議對(duì)于法治政府建設(shè)具有重要的保障作用。這種保障作用既可以是啟動(dòng)行政復(fù)議程序而直接獲得，亦可以是依托行政復(fù)議的存在，啟動(dòng)其他程序而間接提供。

換言之，在與行政訴訟進(jìn)行比較以外的層面，不僅不應(yīng)當(dāng)大量啟動(dòng)行政復(fù)議程序，而且應(yīng)當(dāng)盡量避免或者減少適用行政復(fù)議，并盡可能通過其他簡(jiǎn)式程序來解決行政爭(zhēng)議。與行政訴訟相比較，行政復(fù)議程序算是簡(jiǎn)式程序，而與行政調(diào)解等程序相比較，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭(zhēng)議的最正式程序。

行政主體及其所從事行政事務(wù)的特質(zhì)，決定了行政過程中產(chǎn)生的各種爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)隨時(shí)隨地通過各種更加簡(jiǎn)便易行的路徑和方式來解決。也就是說，行政主體應(yīng)當(dāng)秉持有錯(cuò)必糾的理念，高度重視并聚力解決公民、法人或者其他組織所提出的任何異議。

在一般情況下，行政主體憑借其自身的專業(yè)性、技術(shù)性和政策把握方面的優(yōu)勢(shì)，不必啟動(dòng)行政復(fù)議程序，便可以判斷相關(guān)行政活動(dòng)是否合法及合理，從而作出相應(yīng)判斷取舍，使相關(guān)爭(zhēng)議消解在行政決定作出的過程之中。

加之現(xiàn)代法治行政理念下的行政活動(dòng)不斷導(dǎo)入行政程序約束，賦予相對(duì)人及相關(guān)人以陳述和申辯的機(jī)會(huì)，乃至專門設(shè)置聽證程序，以廣泛聽取相關(guān)方面的意見和建議。行政主體必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政主體應(yīng)當(dāng)采納（參見《行政處罰法》第45條）。

參與型行政理念的普及，使得大量行政爭(zhēng)議在行政決定作出之前或者過程之中得以消解，或者通過行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政仲裁和行政裁決等方式來加以解決，而不是一定要等待更為正式的行政復(fù)議程序來解決行政爭(zhēng)議。

在《行政復(fù)議法》修改過程中，有人主張?jiān)谛姓?fù)議程序中導(dǎo)入并充分發(fā)揮調(diào)解作用，實(shí)踐中許多地方的行政復(fù)議案件審理也一直堅(jiān)持調(diào)解先行。這種觀點(diǎn)和做法是值得商榷的。

一般來說，在進(jìn)入行政復(fù)議程序之前，作出行政決定的整個(gè)行政活動(dòng)過程中都應(yīng)當(dāng)充分重視和活用行政調(diào)解等爭(zhēng)議解決程序；一旦進(jìn)入作為解決行政爭(zhēng)議之正式程序的行政復(fù)議程序，除了個(gè)別極端情形可以例外適用調(diào)解等簡(jiǎn)式程序外，一律應(yīng)當(dāng)扎實(shí)推進(jìn)正式的行政復(fù)議程序。這也是暢通行政復(fù)議渠道、樹立行政復(fù)議權(quán)威的基本要求。

梯次適用規(guī)則助推“最佳法治行政狀態(tài)”

在這方面，可以借鑒《行政訴訟法》第25條第4款的經(jīng)驗(yàn)，確立行政調(diào)解等簡(jiǎn)式程序和行政復(fù)議正式程序之梯次適用規(guī)則。該規(guī)則體現(xiàn)了檢察行政公益訴訟制度的崇高理念，即“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”。適用作為行政公益訴訟之訴前程序的檢察建議，能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)國家和社會(huì)公共利益之目的，使得進(jìn)一步的檢察公益訴訟程序沒有必要啟動(dòng)，那么，這種狀態(tài)就是最佳司法狀態(tài)。

同理，行政復(fù)議程序是實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的主渠道，并不意味著其吸納解決的行政爭(zhēng)議越多越好，而是應(yīng)當(dāng)盡量能夠通過比較簡(jiǎn)式的行政調(diào)解等路徑來化解行政爭(zhēng)議，亦即在大多情況下不必啟動(dòng)正式的行政復(fù)議程序。可以說“適用簡(jiǎn)易程序?qū)崿F(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解是最佳法治行政狀態(tài)”。按照這種理念來設(shè)計(jì)《行政復(fù)議法》的修改方案，可以為該制度帶來更為廣闊的運(yùn)用空間。

公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政主體提出異議的，行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)行政決定進(jìn)行復(fù)核、復(fù)查或者復(fù)檢等，并進(jìn)行情況說明、政策解釋、法制宣傳等指導(dǎo)，明理釋法，依法進(jìn)行調(diào)解或者作出相關(guān)裁決。當(dāng)事人對(duì)相關(guān)處理仍然不服的，行政主體應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)其申請(qǐng)行政復(fù)議或者依法啟動(dòng)行政復(fù)議程序。

只有行政活動(dòng)過程中所產(chǎn)生的爭(zhēng)議無法或者不適于前述各種簡(jiǎn)式程序來解決，需要啟動(dòng)正式程序的情況下，相較于行政訴訟程序而言，應(yīng)當(dāng)盡可能適用行政復(fù)議程序。中央決策部署的“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用”，主要是指的這種情形，是針對(duì)行政訴訟而言的，絕不應(yīng)該實(shí)際上也不是指在整個(gè)多元糾紛化解體系中，讓行政復(fù)議承擔(dān)大量行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。這種作用分擔(dān)的科學(xué)合理性，是由行政復(fù)議和行政訴訟的特質(zhì)來支撐的。（作者楊建順系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長、政邦智庫研究員）

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