吳建雄:公職人員職務(wù)違法懲戒制度的理論邏輯和有效實(shí)施
2022-09-06 11:59:38 來(lái)源:行政管理改革
習(xí)近平總書記在中央紀(jì)委十九屆五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要將正風(fēng)肅紀(jì)反腐與深化改革、完善制度、促進(jìn)治理貫通起來(lái),用好‘四種形態(tài)’,綜合發(fā)揮懲治震懾、懲戒挽救、教育警醒的功效”。《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》(以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》)的頒布實(shí)施,具有將正風(fēng)肅紀(jì)反腐與深化改革、完善制度、促進(jìn)治理貫通起來(lái)的特質(zhì)。
一、職務(wù)違法懲戒制度的基本特征
1.法律功能的政治性
法律功能是法律制度所產(chǎn)生的治理效能?!墩?wù)處分法》確立的職務(wù)違法懲戒制度,作為一項(xiàng)與監(jiān)察法銜接的反腐敗立法,其政治功能是法律創(chuàng)制和實(shí)施的首要特征。新形勢(shì)下,堅(jiān)決反對(duì)腐敗,防止黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下腐化變質(zhì),是我們必須抓好的重大政治任務(wù)。反腐敗斗爭(zhēng)的政治性,決定了反腐敗法律的政治性。因而,《政務(wù)處分法》在總則的第一條就開宗明義,“為了規(guī)范政務(wù)處分,加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,促進(jìn)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)、堅(jiān)持道德操守,根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》,制定本法”,鮮明地揭示了其腐敗治理功能的基本內(nèi)涵。
《政務(wù)處分法》通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員所在單位的正確實(shí)施,對(duì)公職人員是否違法進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的線索進(jìn)行調(diào)查,對(duì)公職人員職務(wù)違法給予政務(wù)處分并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的失職責(zé)任,對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的移送司法機(jī)關(guān)給予刑事處罰,對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪發(fā)案單位提出監(jiān)察建議,從而形成發(fā)現(xiàn)、查證、懲處、預(yù)防職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的法治鏈條,充分發(fā)揮監(jiān)督、調(diào)查、處置的腐敗治理功能。黨的十八大以來(lái),黨和國(guó)家狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng),形成了反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)。查處的大批腐敗案件表明,完善反腐敗國(guó)家立法,健全反腐敗體制機(jī)制,是鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)成果的具體呈現(xiàn)?!墩?wù)處分法》的創(chuàng)制,既是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的制度成果,又是監(jiān)察法律規(guī)范的具體化。它通過(guò)對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié),完善腐敗治理的國(guó)家立法,構(gòu)建全覆蓋的監(jiān)督體系、規(guī)范的執(zhí)法機(jī)制、嚴(yán)肅的懲戒機(jī)制,為監(jiān)察機(jī)關(guān)完成“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察、調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪、開展廉政建設(shè)和反腐敗工作”的重大政治任務(wù)提供了明確的制度規(guī)范,奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
《政務(wù)處分法》的政治功能集中體現(xiàn)在將執(zhí)政黨的政治紀(jì)律規(guī)定為公職人員的法律義務(wù)。習(xí)近平總書記曾經(jīng)用“七個(gè)有之”對(duì)黨員干部政治上的問(wèn)題做了精辟概括,即搞任人唯親、排斥異己的有之,搞團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派的有之,搞匿名誣告、制造謠言的有之,搞收買人心、拉動(dòng)選票的有之,搞封官許愿、彈冠相慶的有之,搞自行其是、陽(yáng)奉陰違的有之,搞尾大不掉、妄議中央的也有之,如此等等。對(duì)于這些政治問(wèn)題,在既往的黨和國(guó)家政治監(jiān)督中只能繩之以紀(jì),而不能繩之以法,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)現(xiàn)政治監(jiān)督全覆蓋。《政務(wù)處分法》吸收黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,將其轉(zhuǎn)化為公職人員不得逾越的法律紅線和必須遵守的法律義務(wù),明確規(guī)定“七個(gè)有之”等違反黨紀(jì)黨規(guī)的行為是必須給予政務(wù)處分的職務(wù)違法行為,破解了非黨公職人員政治監(jiān)督無(wú)制可循的困境,實(shí)現(xiàn)了政治監(jiān)督的全覆蓋?;谶@個(gè)意義,《政務(wù)處分法》的頒布實(shí)施,增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員所在單位對(duì)黨員干部和公職人員政治監(jiān)督的法律責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代黨和國(guó)家的政治監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化,確保公職人員堅(jiān)持“兩個(gè)維護(hù)”的政治立場(chǎng)、推動(dòng)黨中央重大決策部署落實(shí)見效,督促落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、保證權(quán)力在正確軌道上運(yùn)行,提供了重要的法律支撐和法治保障。
2.法律規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)性
法律制度作為一種社會(huì)規(guī)則,它的權(quán)威和尊嚴(yán)來(lái)自規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)性和執(zhí)行的可操作性?!墩?wù)處分法》出臺(tái)前,關(guān)于公職人員處分的情形、適用規(guī)則、程序等方面的規(guī)定,散見于公務(wù)員法、法官法、檢察官法、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例、事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定等法律法規(guī)和規(guī)章中,缺乏統(tǒng)一規(guī)定,制約了處分工作的規(guī)范開展。《政務(wù)處分法》的出臺(tái),改變了處分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的狀況。通過(guò)統(tǒng)一規(guī)范政務(wù)處分標(biāo)準(zhǔn)和尺度,實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格——突出公職人員的先進(jìn)性和示范性,提出比普通公民更嚴(yán)格的法律要求;程序更順暢——統(tǒng)一設(shè)置處分的法定事由、處分標(biāo)準(zhǔn)和處分程序,避免處分依據(jù)不統(tǒng)一、處分決定畸輕畸重等情形;環(huán)節(jié)相銜接——把日常監(jiān)督管理和違法處分貫通起來(lái),把任免機(jī)關(guān)、單位給予處分和監(jiān)察機(jī)關(guān)給予政務(wù)處分結(jié)合起來(lái);責(zé)任更分明——按照干部管理權(quán)限,把對(duì)公職人員管理的主體責(zé)任、處分責(zé)任、監(jiān)察調(diào)查責(zé)任劃分清楚,有利于提升政務(wù)處分工作的法治化、規(guī)范化水平。
《政務(wù)處分法》順應(yīng)監(jiān)察全覆蓋的新要求,既規(guī)定了適用于所有公職人員的共同規(guī)則,又針對(duì)不同類型的公職人員分別規(guī)定了處分后果,力求有效發(fā)揮對(duì)職務(wù)違法的懲戒作用,統(tǒng)一了公職人員在共同違法責(zé)任承擔(dān)、從輕或者減輕情節(jié)、從重情節(jié)、違法所得追繳、政務(wù)處分自動(dòng)解除等方面的規(guī)定,體現(xiàn)了共同的從嚴(yán)要求。對(duì)于不同類型的公職人員,則根據(jù)其身份、職業(yè)等特點(diǎn)在處分后果上作了有針對(duì)性的規(guī)定,以保證政務(wù)處分的有效性。為了將法定的監(jiān)察對(duì)象全面納入處分范圍,使政務(wù)處分匹配黨紀(jì)處分、銜接刑事處罰,構(gòu)筑起懲戒職務(wù)違法的嚴(yán)密法網(wǎng),《政務(wù)處分法》進(jìn)一步明確了公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的主體責(zé)任和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任,強(qiáng)化日常監(jiān)督,對(duì)有職務(wù)違法行為的公職人員,根據(jù)情節(jié)輕重依法給予處分;對(duì)情節(jié)輕微的,可以進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉,有利于實(shí)現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸,促進(jìn)廣大公職人員依法履職,秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)、堅(jiān)持道德操守,自覺做到忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)。
堅(jiān)持對(duì)適用政務(wù)處分的程序進(jìn)行制約,是《政務(wù)處分法》嚴(yán)謹(jǐn)性的重要體現(xiàn)。“法治就是程序之治,依法辦事就是依照程序辦事”?!墩?wù)處分法》明確了政務(wù)處分的基本原則和程序規(guī)范總體要求,強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨管干部原則,集體討論決定;堅(jiān)持法律面前一律平等,以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,給予的政務(wù)處分與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相當(dāng);堅(jiān)持懲戒與教育相結(jié)合,寬嚴(yán)相濟(jì)。專章規(guī)定了政務(wù)處分程序,強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁非法收集證據(jù),調(diào)查認(rèn)定的違法事實(shí)及擬給予政務(wù)處分的依據(jù)必須依法告知被調(diào)查人,保障其申辯權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)等權(quán)利,確保案件公正調(diào)查處理,政務(wù)處分決定事實(shí)清楚、適用法律正確。還規(guī)定了公職人員非因法定事由、非經(jīng)法定程序不受政務(wù)處分,避免對(duì)同一違法行為的重復(fù)評(píng)價(jià)和重復(fù)處分,體現(xiàn)“一事不二罰”的法治精神。
3.法律警戒的全面性
隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的深入,黨內(nèi)法規(guī)的健全完善和嚴(yán)格執(zhí)行,對(duì)黨員干部違紀(jì)違規(guī)行為的紀(jì)律警戒作用得到有效發(fā)揮,樹立起了黨員干部政治立場(chǎng)、從政履職、工作作風(fēng)和道德操守等方面不可觸碰的紅線。而從法律的角度看,國(guó)家法律對(duì)公職人員錯(cuò)誤或者違法違規(guī)行為的法律警示則處于相形見絀的狀況。一方面,法律警示范圍狹窄。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“行政處分”對(duì)象僅為國(guó)家工作人員,其他行使公權(quán)力的公職人員不在此列;另一方面,法律警戒僅限于刑罰震懾。即通過(guò)對(duì)職務(wù)犯罪的懲處,對(duì)于意欲職務(wù)犯罪者形成警示和抑制。從腐敗現(xiàn)象的構(gòu)成看,職務(wù)違紀(jì)和違法搞“微腐敗”的公職人員占大多數(shù),對(duì)職務(wù)犯罪的懲處不僅不能對(duì)違紀(jì)違法者形成震懾,反而會(huì)對(duì)那些搞“微腐敗”的人產(chǎn)生“離己很遠(yuǎn)”的僥幸心理。公職人員職務(wù)違法的法律規(guī)制和警示處于“空白地帶”,形成從法律警戒到刑罰警戒結(jié)構(gòu)的斷層現(xiàn)象。政務(wù)處分和處分雙重管轄制度的形成,從橫向和縱向上實(shí)現(xiàn)了對(duì)職務(wù)違法行為的法律規(guī)制,有效解決了法律警戒范圍狹窄和結(jié)構(gòu)斷層問(wèn)題,凸顯了反腐敗法律警戒的全面性。
這種法律警戒的全面性,源于“職務(wù)違法”這一全新概念的提出。在既往的腐敗治理實(shí)踐中,無(wú)論是法律法規(guī)還是規(guī)章規(guī)范性文件,從未獨(dú)立出現(xiàn)過(guò)“職務(wù)違法”的術(shù)語(yǔ)和概念。唯有“職務(wù)犯罪”,成為懲治和預(yù)防腐敗實(shí)務(wù)和學(xué)界使用的高頻詞。職務(wù)犯罪又稱腐敗犯罪,是指依照刑法應(yīng)當(dāng)予以刑事處罰的犯罪,包括《刑法》規(guī)定的“貪污賄賂”“瀆職”和“侵權(quán)(國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利)”這三類犯罪。司法實(shí)踐中,公職人員利用職務(wù)之便實(shí)施了這三種犯罪但未達(dá)到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的即稱為職務(wù)違法,由相關(guān)部門給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。也就是說(shuō),這里的“職務(wù)違法”是“職務(wù)犯罪”派生的概念,僅指公職人員實(shí)施“貪污賄賂”“瀆職”“侵權(quán)”行為未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的腐敗行為。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)和《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》頒布實(shí)施,“職務(wù)違法”這一概念應(yīng)運(yùn)而生。它的實(shí)踐價(jià)值在于,將對(duì)“犯罪”的法律警示和防范,前置于對(duì)“違法”的法律警示和防范,高度契合了腐敗分子從破紀(jì)、破法到犯罪的演變規(guī)律,極大地增強(qiáng)了預(yù)防腐敗的科學(xué)性和有效性。
大量事實(shí)證明,腐敗案件發(fā)案率的高低,取決于滋生腐敗同抑制腐敗兩類因素的較量。單一的對(duì)不構(gòu)成犯罪的“貪污賄賂”“瀆職侵權(quán)”行為的法律警示,不足以對(duì)其他腐敗形成威懾。只有科學(xué)界定腐敗行為,依據(jù)腐敗滋生的政治經(jīng)濟(jì)等諸因素原理,擴(kuò)大和增強(qiáng)腐敗規(guī)制的范圍與能力,才會(huì)改變意欲腐敗者的心理結(jié)構(gòu),最大限度地抑制其腐敗趨從的心理。只有始終保持腐敗治理的全方位高壓態(tài)勢(shì),才能既使腐敗分子最大限度地受到黨紀(jì)國(guó)法的制裁,又能震懾那些心存僥幸的人使其“不敢腐”,充分發(fā)揮法律的警示預(yù)防作用?!墩?wù)處分法》將黨的紀(jì)律要求中與公職人員相關(guān)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為公職人員的法律義務(wù),對(duì)應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)處分的“職務(wù)違法”情形進(jìn)行界定,使既往特指“貪污賄賂”“瀆職侵權(quán)”未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的“職務(wù)違法”行為,拓展到包括違反政治紀(jì)律要求、違反組織紀(jì)律要求、違反廉潔紀(jì)律要求、違反群眾紀(jì)律要求、違反工作紀(jì)律要求、違反道德紀(jì)律要求等六類行為。其中,違反政治要求、組織要求、群眾要求的“職務(wù)違法”與黨的紀(jì)律相貫通,違反廉潔要求和工作要求的“職務(wù)違法”與刑法中的職務(wù)犯罪相銜接,構(gòu)成從違紀(jì)、違法到犯罪的腐敗治理法網(wǎng),以法律警示的全面性從政治、經(jīng)濟(jì)、道德等多重緯度遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
4.法治取向的綜合性
“政務(wù)處分”和“處分”法治取向的綜合性,是由公職人員職務(wù)違法的政治性、趨利性、瀆職性、失范性等復(fù)合性特征決定的,是反腐敗綜合治理方針的重要體現(xiàn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員所在單位依據(jù)《政務(wù)處分法》和相關(guān)法規(guī)查處職務(wù)違法案件所產(chǎn)生的校正公職人員職務(wù)行為的執(zhí)法效果,應(yīng)當(dāng)是法律效果、政治效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。政治效果強(qiáng)調(diào)處理監(jiān)察事項(xiàng)和監(jiān)察案件必須體現(xiàn)“ 兩個(gè)維護(hù)”,厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ),強(qiáng)化以人民為中心的發(fā)展思想和執(zhí)政理念。法律效果強(qiáng)調(diào)在處理監(jiān)察事項(xiàng)和監(jiān)察案件過(guò)程中,嚴(yán)格遵守執(zhí)行法定程序和法律規(guī)范,堅(jiān)持《政務(wù)處分法》自身的正義價(jià)值和形式意義,體現(xiàn)懲治職務(wù)違法、教育挽救干部、保護(hù)擔(dān)當(dāng)作為和促進(jìn)干部清廉、政府清正、政治清明的價(jià)值追求。社會(huì)效果強(qiáng)調(diào)通過(guò)監(jiān)察事項(xiàng)和監(jiān)察案件的依法處理,昭示正義與良知,弘揚(yáng)道德與法律,滿足人民群眾對(duì)民主法治、反腐倡廉建設(shè)的新期待,使《政務(wù)處分法》所蘊(yùn)含的社會(huì)主義核心價(jià)值觀得到彰顯,以良好的黨風(fēng)政風(fēng)促進(jìn)社會(huì)風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)。
“政務(wù)處分”和“處分”法治取向的綜合性,是紀(jì)檢監(jiān)察工作和公職人員履職監(jiān)督的政治屬性、紀(jì)法屬性、人民屬性的高度統(tǒng)一的具體體現(xiàn),蘊(yùn)含著全面的、聯(lián)系的、發(fā)展的唯物辯證法。其一,體現(xiàn)了全面的而不是片面的觀點(diǎn)?!侗O(jiān)察法》實(shí)施后,國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》,從政治要求、組織要求、廉潔要求、群眾要求、工作要求、道德要求等多重緯度,全方位設(shè)定職務(wù)違法情形,改變了既往單一的職務(wù)犯罪的預(yù)防邏輯,落實(shí)黨和人民對(duì)公職人員政治思想、從政從業(yè)和道德操守等方面基本要求,為《政務(wù)處分法》的創(chuàng)制奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。其二,體現(xiàn)了聯(lián)系的而不是孤立的觀點(diǎn)。《政務(wù)處分法》既貫穿于黨員干部公職人員日常教育、管理和監(jiān)督之中,又貫穿于線索處置、審查調(diào)查、案件審理的全過(guò)程,聯(lián)動(dòng)貫通了主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。每一種處分過(guò)程、處分決定和處分效果在依規(guī)治黨和依法治權(quán)實(shí)踐中相互聯(lián)系、相互依存。其三,體現(xiàn)了發(fā)展的而不是靜止的觀點(diǎn)。新中國(guó)成立以后,對(duì)公職人員的責(zé)任追究長(zhǎng)期依據(jù)行政法規(guī),給予“政紀(jì)處分”?!侗O(jiān)察法》將“政紀(jì)處分”改為“政務(wù)處分”,國(guó)家監(jiān)察委制定《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》落實(shí)《監(jiān)察法》的這一重大修改。從行政法規(guī)的“政紀(jì)處分”,到全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《政務(wù)處分法》,內(nèi)涵更準(zhǔn)確、規(guī)制更全面、效力更廣泛,充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)治國(guó)理政規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。
“政務(wù)處分”和“處分”法治取向的綜合性,是公職人員職務(wù)違法行為懲治和防范的必然要求,是新階段新起點(diǎn)上“四種形態(tài)”政策策略的充分運(yùn)用和科學(xué)精準(zhǔn)穩(wěn)慎實(shí)施的法律遵循。作為與《監(jiān)察法》直接配套的法律,《政務(wù)處分法》的首要屬性是政治性,其要求監(jiān)督執(zhí)法(紀(jì))各項(xiàng)工作必須服從服務(wù)于政治大局。緊緊圍繞“七個(gè)有之”“五個(gè)必須”,聚焦政治問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題相互交織的腐敗等問(wèn)題,堅(jiān)持黨中央重大決策部署到哪里,監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里,為全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)、步調(diào)一致前進(jìn)提供堅(jiān)強(qiáng)保障,法(紀(jì))律效果連著政治效果、社會(huì)效果。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé),既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法,要在法治軌道上推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨取得更大成果,首先要確保紀(jì)法效果得到有效實(shí)現(xiàn)。通過(guò)《政務(wù)處分法》的精準(zhǔn)適用,既注重“全面”和“從嚴(yán)”,又注重分類施治、分層施策,有利于把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能,把紀(jì)法效果轉(zhuǎn)化為政治效果、社會(huì)效果。
二、職務(wù)違法懲戒制度的理論邏輯
1.“零容忍”的政治邏輯
對(duì)腐敗現(xiàn)象的“零容忍”,是我們黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)歷史規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),“反腐敗高壓態(tài)勢(shì)必須繼續(xù)保持,堅(jiān)持以零容忍的態(tài)度懲治腐敗”,充分表明了黨中央在反腐敗問(wèn)題上的政治立場(chǎng)和堅(jiān)定決心。在既往的反腐敗實(shí)踐中,集中力量查辦大案要案的斗爭(zhēng)策略在很大程度上忽視了對(duì)小案的查處,“抓大放小”,比較重視重大腐敗案件,對(duì)“微腐敗”見怪不怪的現(xiàn)象客觀存在。由于行政處分法規(guī)所規(guī)制的對(duì)象為國(guó)家工作人員,其他行使公權(quán)力的人員被排除在外,加之行政法規(guī)受法律位階所限,無(wú)法對(duì)其他公職人員的任免機(jī)關(guān)、單位的政務(wù)處分方式進(jìn)行統(tǒng)攝,“行政處分”的腐敗規(guī)制功能難以有效發(fā)揮。隨著以“零容忍”為鮮明特征的反腐敗斗爭(zhēng)深入,既往存在“空白地帶”且威懾力不足的行政處分法規(guī)制度成為反腐敗制度建設(shè)“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的重要內(nèi)容。國(guó)家《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施、《政務(wù)處分法》的創(chuàng)制和公職人員“職務(wù)違法”雙重管轄制度的形成,無(wú)疑是我們黨“零容忍”反腐敗政治意志的法治體現(xiàn)。
“零容忍”與“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋”緊密聯(lián)系。“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋”是“零容忍”的表現(xiàn)形式和載體,“零容忍”是“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。《政務(wù)處分法》構(gòu)建嚴(yán)肅的懲戒機(jī)制、規(guī)范的執(zhí)法機(jī)制、全覆蓋的監(jiān)督體系,是“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的制度體現(xiàn)。具體落實(shí)監(jiān)察無(wú)禁區(qū)、全覆蓋的要求,分別規(guī)定了對(duì)《監(jiān)察法》明確的六類監(jiān)察對(duì)象的處分適用情況,解決了過(guò)去部分公職人員游離于監(jiān)督之外、“黨紀(jì)管不了,政紀(jì)不適用”的困境。通過(guò)將所有行使公權(quán)力人員納入統(tǒng)一監(jiān)督和監(jiān)察范圍,消除權(quán)力監(jiān)督真空地帶,實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員處分標(biāo)準(zhǔn)、處分規(guī)則、處分種類以及處分程序的統(tǒng)一,使政務(wù)處分匹配黨紀(jì)處分、銜接刑事處罰,構(gòu)筑起懲戒職務(wù)違法的嚴(yán)密法網(wǎng),為確保公職人員的履職監(jiān)督無(wú)死角、無(wú)例外、全覆蓋提供了有力的法律保障。
2.“權(quán)進(jìn)籠”的法治邏輯
“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是習(xí)近平總書記“用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗”的重要命題。這一命題涉及“權(quán)力”和“制度”兩個(gè)關(guān)鍵詞。權(quán)力只有在制度籠子里才能為民造福,如果脫離制度就會(huì)失控、濫用,貽害無(wú)窮。鄧小平一針見血地指出,“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性,……我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行,制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?rdquo;。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人,抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制”。我國(guó)公職人員數(shù)量龐大、崗位要求不同、工作性質(zhì)各異、違法種類較多、危害程度不同,如何制定統(tǒng)一的處分規(guī)范是一個(gè)難題。《政務(wù)處分法》既提煉概括出適用于各類公職人員政務(wù)處分的違法情形,同時(shí)對(duì)身份、職業(yè)等不同類型的公職人員,作出有針對(duì)性的規(guī)定,實(shí)現(xiàn)共性與特性的有機(jī)統(tǒng)一,解決了長(zhǎng)期困擾的法治難題,確保政務(wù)處分的有效性、可操作性和法治化。
“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”蘊(yùn)含著依法治權(quán)、從嚴(yán)治吏的法治邏輯。權(quán)力的腐敗是對(duì)法治的最大破壞,是對(duì)人權(quán)的最大侵害,是對(duì)執(zhí)政黨權(quán)威的最大損害。所以,依法治國(guó)必須嚴(yán)密法網(wǎng),在依法授權(quán)的同時(shí)強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等的法律約束。作為約束公職人員履職行為和道德操守的《政務(wù)處分法》,統(tǒng)一規(guī)范了政務(wù)處分標(biāo)準(zhǔn)和尺度,實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格、程序更順暢、環(huán)節(jié)相銜接、責(zé)任更分明。標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格,就是突出公職人員的先進(jìn)性和示范性,提出比普通公民更嚴(yán)格的法律要求;程序更順暢,就是統(tǒng)一設(shè)置處分的法定事由、處分標(biāo)準(zhǔn)、處分程序,避免處分依據(jù)不統(tǒng)一、處分決定畸輕畸重等問(wèn)題;環(huán)節(jié)相銜接,就是把日常監(jiān)督管理和違法處分貫通起來(lái),把任免機(jī)關(guān)、單位給予處分和監(jiān)察機(jī)關(guān)給予政務(wù)處分結(jié)合起來(lái);責(zé)任更分明,就是按照干部管理權(quán)限,把對(duì)公職人員管理的主體責(zé)任、處分責(zé)任、監(jiān)察調(diào)查責(zé)任劃分清楚,從而提升黨和國(guó)家依法治權(quán)的能力。
3.“治病樹”的政策邏輯
治“病樹”、拔“爛樹”、護(hù)“森林”既體現(xiàn)了我們黨懲防并舉、標(biāo)本兼治的一貫方針,更顯示出新時(shí)代反腐倡廉建設(shè)的戰(zhàn)略性考量。從腐敗治理的要求看,治病樹、拔爛樹,保持反腐敗高壓態(tài)勢(shì)必須做到力度不減、節(jié)奏不變。從反腐敗的策略看,把“病”和“爛”、“治”和“拔” 區(qū)別開來(lái),既突出了重點(diǎn),也體現(xiàn)了“懲前毖后、治病救人”的一貫政策?!墩?wù)處分法》既是保持反腐敗高壓態(tài)勢(shì)的法律依據(jù),又是教育挽救犯錯(cuò)誤干部的有效機(jī)制。一方面,通過(guò)對(duì)各種類型和不同程度的職務(wù)違法行為的全方位懲治,釋放“執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”的強(qiáng)烈信號(hào),以推進(jìn)高壓反腐的常態(tài)化;另一方面,通過(guò)施用不同類型的政務(wù)處分,使職務(wù)違法當(dāng)事人從客觀公正的限制其發(fā)展權(quán)、榮譽(yù)權(quán)及相關(guān)福利待遇等非刑事處罰中得到救治和警醒,以防其滑入犯罪的淵藪。正是在這個(gè)意義上,我們可以說(shuō),《政務(wù)處分法》既是一部懲治性法律,又是一部預(yù)防性法律。它的頒布和實(shí)施,既是最有力的懲處,又是最根本的預(yù)防。
“治病樹”的政策邏輯在于從根本上改變不是“好同志”,就是“階下囚”的狀況。大量案例表明,從“好同志”到“階下囚”不是一天兩天形成的。在數(shù)年乃至十多年的時(shí)間跨度內(nèi),曾經(jīng)的“好干部”思想防線一點(diǎn)一點(diǎn)松懈甚至垮塌,行為一步一步失范直到脫韁,從破紀(jì)到破法,小錯(cuò)終成大禍。從“好同志”到“階下囚”也并非自由落體運(yùn)動(dòng),不少人都有過(guò)彷徨、糾結(jié)、后怕的心理心路歷程。遺憾的是每一個(gè)緊要關(guān)頭并沒有關(guān)鍵的“大喝一聲”“猛擊一掌”,而是多次僥幸過(guò)關(guān),或者被“高高舉起、輕輕放下”,一些干部因此越來(lái)越無(wú)所戒懼,最終墮入谷底?;趯?duì)反腐敗斗爭(zhēng)的深刻總結(jié),避免“好同志”斷崖式成為“階下囚”,就要管住兩者之間的空白地帶?!墩?wù)處分法》將黨的紀(jì)律要求中與公職人員相關(guān)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為公職人員的法律義務(wù),專門對(duì)職務(wù)違法行為作出規(guī)定,對(duì)公職人員發(fā)生違反《政務(wù)處分法》的行為給予相應(yīng)的政務(wù)處分,構(gòu)成犯罪的移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任,這就管住了職務(wù)違紀(jì)行為和職務(wù)犯罪行為的“中間地帶”,實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與法律的銜接。通過(guò)發(fā)揮黨紀(jì)和法律的協(xié)同作用,在違紀(jì)和犯罪之間筑起一道堅(jiān)固的屏障,從根本上改變不是“好同志”,就是“階下囚”的狀況。
“治病樹”的政策邏輯就是堅(jiān)持貫徹懲前毖后、治病救人的方針。這一方針是我們黨從豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和深刻的歷史教訓(xùn)中總結(jié)出來(lái)的。1942年2月,毛澤東在《整頓黨的作風(fēng)》的報(bào)告中首次提出這一方針。1945年6月,黨的七大將這一方針寫入黨章。1982年9月黨的十二大通過(guò)的黨章再一次重申了這一方針,并一直沿用至今,成為改革開放以來(lái)黨要管黨、從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要遵循?!墩?wù)處分法》貫徹了這一方針,堅(jiān)持懲戒與教育相結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì),強(qiáng)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)法中,既要有原則性,又要有靈活性,既講高壓震懾,又講政策感召。對(duì)依法需要給予處分的,也不能“一棍子打死”,從審查調(diào)查開始,就要立足教育挽救,加強(qiáng)思想政治教育;對(duì)受到處分的公職人員要“跟蹤教育”,幫助找回初心、重拾信心。
4.“高質(zhì)量”的監(jiān)督邏輯
黨的十九屆四中全會(huì)作出“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”的重要部署,對(duì)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的“高質(zhì)量”提出了要求。制定《政務(wù)處分法》,強(qiáng)化對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督,是完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的具體實(shí)踐,首要的是緊緊抓住了堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)“綱”,彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢(shì)。公職人員是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的中堅(jiān)力量,在國(guó)家治理體系中處于特殊重要位置。
“高質(zhì)量”監(jiān)督強(qiáng)調(diào)通過(guò)抓早抓小,加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督和制約。國(guó)家監(jiān)察體制改革后,所有公職人員被納入國(guó)家監(jiān)察范圍,黨和國(guó)家監(jiān)督工作逐步延伸到每個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)角落。制定公職人員政務(wù)處分法,通過(guò)與黨紀(jì)的銜接,發(fā)揮協(xié)調(diào)效應(yīng),將《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于違反紀(jì)律情形的具體規(guī)定,根據(jù)公職人員的特點(diǎn),有針對(duì)性地進(jìn)行吸收和完善,形成與黨紀(jì)處分相貫通的政務(wù)處分制度。綱舉目張的同時(shí),通過(guò)對(duì)處分情形、處分后果等作出明確規(guī)定,為公職人員開列“負(fù)面清單”,在紀(jì)法貫通中體現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸。完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系,涉及各級(jí)各類監(jiān)督主體、監(jiān)督制度。制定《政務(wù)處分法》,在進(jìn)一步明確公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的主體責(zé)任和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任的基礎(chǔ)上,將散見于公務(wù)員法、法官法、檢察官法、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例、事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定等法律法規(guī)規(guī)章中,關(guān)于公職人員處分的情形、適用規(guī)則、程序等方面的規(guī)定統(tǒng)一起來(lái),改變了處分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的局面,有利于進(jìn)一步提升監(jiān)督效能,促進(jìn)廣大公職人員依法履職。以處分種類為例,事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定明確了警告、記過(guò)、降低崗位等級(jí)或者撤職、開除這4類處分;公務(wù)員法規(guī)定,處分分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除,行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例對(duì)此6類處分作出具體規(guī)定?!墩?wù)處分法》在第七條中,將對(duì)公職人員的政務(wù)處分明確為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除,在統(tǒng)一處分種類的同時(shí),也明確了處分期間。通過(guò)立法健全完善政務(wù)處分制度,使各類監(jiān)督主體在履行職責(zé)和義務(wù)中,知曉哪些行為應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)處分,給予什么樣的政務(wù)處分,按照什么程序給予政務(wù)處分。目標(biāo)清晰、重點(diǎn)明確、方法得當(dāng),提高監(jiān)督的針對(duì)性和有效性,以“高質(zhì)量”的監(jiān)督推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
三、職務(wù)違法懲戒制度的有效實(shí)施
“徒法不足以自行”。《政務(wù)處分法》及其相關(guān)法規(guī)作為新中國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員的懲戒制度,蘊(yùn)含著深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、強(qiáng)化對(duì)公職人員日常監(jiān)督、促進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善、推進(jìn)國(guó)家腐敗治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐價(jià)值。為此,應(yīng)當(dāng)更新執(zhí)法意識(shí)、改進(jìn)執(zhí)法方式、優(yōu)化執(zhí)法機(jī)制,使以“政務(wù)處分”和“處分”為標(biāo)志的雙重管轄制度優(yōu)勢(shì)得到有效發(fā)揮。
1.樹立“監(jiān)察主導(dǎo)、管理盡責(zé)”的理念
理念是行為的先導(dǎo)。樹立“監(jiān)察主導(dǎo)、管理盡責(zé)”懲戒工作新理念,既是有效實(shí)施職務(wù)違法雙重管轄制度、落實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)國(guó)家監(jiān)督專責(zé)和黨政司法機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位管理監(jiān)督職責(zé)的首要前提,又是鞏固和深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,推進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系健全完善題中之義。
在對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督中,政務(wù)處分和處分有“分”有“合”,并行不悖。所謂“合”,一是在適用范圍上實(shí)現(xiàn)公職人員全覆蓋。包括政務(wù)處分和處分覆蓋《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的六類人員。二是違法情形上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。黨政司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位可以適用《政務(wù)處分法》的規(guī)定作出處分決定,其他法律有特別規(guī)定或者新的規(guī)定的,監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員黨政司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位都可以適用。三是種類和適用規(guī)則上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。所謂“分”,一是指名稱上,監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的懲戒稱為政務(wù)處分,公職人員任免機(jī)關(guān)、單位作出的懲戒稱為處分。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨政司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位按照管理權(quán)限對(duì)違法的公職人員給予政務(wù)處分和處分,但是對(duì)公職人員的同一違法行為,不得重復(fù)給予政務(wù)處分和處分,就是“一過(guò)不能兩罰”。
“監(jiān)察主導(dǎo)”和“管理盡責(zé)”相輔相成,不可或缺。監(jiān)察委員會(huì)是對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān),對(duì)職務(wù)違法的調(diào)查處置是其主責(zé)主業(yè),具有至高的憲定性,這就決定了職務(wù)違法雙重管轄制度中監(jiān)察優(yōu)先的必然性。在對(duì)公職人員違法行為的調(diào)查處理中,監(jiān)察機(jī)關(guān)居于主體地位并發(fā)揮指導(dǎo)作用。也就是說(shuō),監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要履行對(duì)違法公職人員適用《政務(wù)處分法》的職責(zé),而且有責(zé)任有義務(wù)對(duì)公務(wù)員任免機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依照《政務(wù)處分法》和相關(guān)法律法規(guī),對(duì)違法公職人員適用處分進(jìn)行指導(dǎo),及時(shí)糾正處分活動(dòng)中的程序和實(shí)體性錯(cuò)誤,依法受理不服管理單位處分的申訴,確保處分活動(dòng)依法規(guī)范,客觀公正。而黨政司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位要保障各項(xiàng)工作依法依規(guī)順利進(jìn)行,必須加強(qiáng)行政管理監(jiān)督,及時(shí)受理和查處公職人員職務(wù)違法行為,這不僅是行政管理監(jiān)督的重要內(nèi)容,而且是強(qiáng)化行政管理監(jiān)督的重要抓手。
樹立“監(jiān)察主導(dǎo)、管理盡責(zé)”懲戒工作新理念,必須把握“紀(jì)嚴(yán)于法、法嚴(yán)于刑”的監(jiān)督邏輯。強(qiáng)調(diào)紀(jì)嚴(yán)于法,就是把黨的紀(jì)律挺在法律之前,管住黨員和黨組織;法嚴(yán)于刑,就是把《政務(wù)處分法》等挺在刑事法律之前,管住所有掌握公權(quán)力的公職人員;對(duì)“破”紀(jì)、“破”法的職務(wù)犯罪者施以刑罰制裁。為此,必須厘清“違紀(jì)”“職務(wù)違法”“職務(wù)犯罪”的不同概念。違紀(jì)是黨組織和黨員違反黨的紀(jì)律的行為;職務(wù)違法是公職人員實(shí)施的與其職務(wù)相關(guān)聯(lián)、依法應(yīng)當(dāng)追究政務(wù)法律責(zé)任的行為;職務(wù)犯罪是公職人員實(shí)施貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的職務(wù)犯罪行為。職務(wù)違法是違紀(jì)行為和職務(wù)犯罪行為的“中間地帶”?!墩?wù)處分法》作為專門對(duì)職務(wù)違法行為進(jìn)行規(guī)制的法律,處于“紀(jì)嚴(yán)于法、法嚴(yán)于刑”的關(guān)鍵環(huán)節(jié),即公職人員發(fā)生職務(wù)違法行為,給予相應(yīng)的政務(wù)處分,具有黨員身份的先予黨紀(jì)處分,構(gòu)成犯罪的移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
2.把握錯(cuò)責(zé)相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)的原則策略
《政務(wù)處分法》對(duì)政務(wù)處分的準(zhǔn)確實(shí)施提出了總體要求,規(guī)定“給予公職人員政務(wù)處分,堅(jiān)持黨管干部原則,集體討論決定;堅(jiān)持法律面前一律平等,以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,給予的政務(wù)處分與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相當(dāng);堅(jiān)持懲戒與教育相結(jié)合,寬嚴(yán)相濟(jì)”。既體現(xiàn)了公平正義的法治保障原則,又昭示了黨和國(guó)家的干部政策和治理腐敗的基本策略。
政務(wù)處分的錯(cuò)責(zé)相當(dāng)與刑事司法的罪刑相適應(yīng)原則同根同源,是極為重要的法治原則。錯(cuò)責(zé)相當(dāng)?shù)囊x是指責(zé)任追究的輕重,應(yīng)當(dāng)與職務(wù)違法行為和承擔(dān)的法律責(zé)任相適應(yīng)。職務(wù)違法重的處分則重,職務(wù)違法輕的處分則輕。也就是說(shuō),政務(wù)處分的性質(zhì)和強(qiáng)度要與違法的性質(zhì)和嚴(yán)重程度相適應(yīng),輕違輕責(zé),重違重責(zé),錯(cuò)責(zé)相稱,處當(dāng)其責(zé)。在對(duì)具體違法裁量處置時(shí),不僅考慮違法行為本身的輕重,而且還應(yīng)考慮職務(wù)違法應(yīng)承擔(dān)處分責(zé)任的輕重。違法責(zé)任的輕重實(shí)際上是一種綜合評(píng)價(jià)指標(biāo),不單純指違法行為所造成的可測(cè)量的確定的某種危害結(jié)果,而是違法的客觀的、主觀的和主體的諸方面因素的有機(jī)結(jié)合。要實(shí)現(xiàn)錯(cuò)責(zé)相當(dāng),就要“堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩”。“以事實(shí)為根據(jù)”,就是嚴(yán)格證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)違紀(jì)違法事實(shí)的判斷,無(wú)論是與否、此與彼、重與輕,都需要靠證據(jù)來(lái)說(shuō)話。要客觀、全面收集證據(jù),既要收集能夠認(rèn)定違紀(jì)違法事實(shí)的證據(jù),也要注意收集存在減輕和從輕情節(jié)的證據(jù),做到去偽存真、去粗取精,最大限度還原事物的本來(lái)面目。要防止出現(xiàn)事實(shí)和性質(zhì)認(rèn)定不準(zhǔn)、政策法規(guī)適用不當(dāng)、執(zhí)法尺度不一、處理畸輕畸重等現(xiàn)象,真正實(shí)現(xiàn)公職人員政務(wù)處分的公平正義。
寬嚴(yán)相濟(jì)是我國(guó)的基本刑事政策,貫穿于刑事立法、刑事司法和刑罰執(zhí)行的全過(guò)程。黨紀(jì)國(guó)法、政務(wù)處分和刑事追究在內(nèi)容上是相互貫通和銜接的,在本質(zhì)目標(biāo)上是一致的。《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》均將“寬嚴(yán)相濟(jì)”入法,紀(jì)委監(jiān)委合署辦公,既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法,用好紀(jì)律和法律兩把尺子,依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)管住所有黨員,運(yùn)用憲法法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,紀(jì)法協(xié)同、層層防治。《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》既與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的要義相一致,又與我國(guó)基本刑事政策相貫通?!墩?wù)處分法》根據(jù)《監(jiān)察法》確立的政務(wù)處分種類,規(guī)定了6種政務(wù)處分和政務(wù)處分期間。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了政務(wù)處分的適用規(guī)則,規(guī)定了“從重給予政務(wù)處分”,“從輕或者減輕給予政務(wù)處分”,“免予或者不予政務(wù)處分”的各種情形。其中規(guī)定,“阻止他人檢舉、提供證據(jù)的”應(yīng)從重給予政務(wù)處分;“主動(dòng)交代本人應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)處分的違法行為的”可以從輕或減輕給予政務(wù)處分;“公職人員因不明真相被裹挾或者被脅迫參與違法活動(dòng),經(jīng)批評(píng)教育后確有悔改表現(xiàn)的”可以減輕、免予或者不予政務(wù)處分。
3.堅(jiān)持懲治違法、保護(hù)擔(dān)當(dāng)?shù)膬r(jià)值取向
《政務(wù)處分法》在總則中規(guī)定:“給予公職人員政務(wù)處分,應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備。公職人員依法履行職責(zé)受法律保護(hù),非經(jīng)法定事由,非經(jīng)法定程序,不受政務(wù)處分”。并以三個(gè)專章,對(duì)政務(wù)處分的調(diào)查程序、審查程序、處理程序、救濟(jì)程序、監(jiān)督程序等作出嚴(yán)格規(guī)定,強(qiáng)調(diào)不得以非法方式收集證據(jù)。同時(shí),在“違法行為及其適用的政務(wù)處分”專章中,將“誣告陷害,意圖使他人受到名譽(yù)損害或者責(zé)任追究”的行為列入職務(wù)違法應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)處分的情形,充分體現(xiàn)了既懲治公職人員的職務(wù)違法,又保護(hù)公職人員履職擔(dān)當(dāng)?shù)膬r(jià)值取向。
嚴(yán)守法定程序是懲治“違法”、保護(hù)“擔(dān)當(dāng)”的基本途徑。懲治“違法”、保護(hù)“擔(dān)當(dāng)”的實(shí)體公正不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn),而且應(yīng)當(dāng)以人民群眾看得見的方式實(shí)現(xiàn),這就是程序的重要價(jià)值所在。程序公正不僅是實(shí)體公正實(shí)現(xiàn)的前提和保障,而且本身也具有獨(dú)立的價(jià)值。法定程序,對(duì)于限制隨意性、化解矛盾、緩解沖突、滿足需求、補(bǔ)救權(quán)利、防止權(quán)力濫用等都有十分積極的作用。實(shí)踐中,嚴(yán)守法定程序應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正為目標(biāo),程序公正則不同,往往決定實(shí)踐發(fā)展的方向和性質(zhì)上的差異,執(zhí)法活動(dòng)中就可能存在著諸如指向正義的程序和指向非正義的程序。而作為正義的程序,也就是正當(dāng)程序,不僅體現(xiàn)了公平正義的基本理念,而且使案件查處的過(guò)程,就是當(dāng)事人感受客觀、公平、公正的過(guò)程,從而對(duì)重拾信心、改正錯(cuò)誤起到積極的促進(jìn)作用。同時(shí),程序正義必須維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,充分尊重當(dāng)事人應(yīng)有的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辨權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)等程序性權(quán)利。實(shí)踐中應(yīng)克服“重實(shí)體輕程序”的觀念,糾正只重視案件處理結(jié)果,忽視案件處理程序、違法調(diào)查、違法取證的錯(cuò)誤做法,該有的程序一個(gè)都不能少,前后的次序一點(diǎn)都不能亂。任何一項(xiàng)免于處分和處分決定,都要經(jīng)過(guò)集體研究,決不能個(gè)人決定。無(wú)論是談話函詢,還是初步核實(shí)和立案審查調(diào)查,都要嚴(yán)格按照審批權(quán)限報(bào)批,從而確保每一個(gè)政務(wù)處分案件“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備”。
實(shí)施政務(wù)處分,懲戒職務(wù)違法,加強(qiáng)對(duì)公職人員監(jiān)督,蘊(yùn)含著防止權(quán)力任性和權(quán)力濫用,促進(jìn)公職人員依法履職、擔(dān)當(dāng)作為的意旨。踐行這一意旨,就要切實(shí)落實(shí)《政務(wù)處分法》關(guān)于“非經(jīng)法定事由,非經(jīng)法定程序,不受政務(wù)處分”的規(guī)定,把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤,同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái);把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤,同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái);把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失,同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái),保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部。查處誣告陷害的違法行為是保護(hù)擔(dān)當(dāng)?shù)念}中之義。檢舉控告是監(jiān)督黨員和公職人員、適用《政務(wù)處分法》的主要渠道,同時(shí)又是每名黨員、群眾的權(quán)利。但檢舉控告也應(yīng)符合程序規(guī)范,反映情況要客觀真實(shí),不得誣告陷害。黨的紀(jì)律處分條例與《刑法》、《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》等黨紀(jì)和國(guó)法中都有針對(duì)誣告陷害行為的相應(yīng)處理規(guī)定。實(shí)施《政務(wù)處分法》,既要暢通檢舉控告渠道、發(fā)揮群眾監(jiān)督作用,準(zhǔn)確地懲治職務(wù)違法行為,又要通過(guò)有效規(guī)范檢舉控告秩序、嚴(yán)肅查處誣告陷害行為,將保護(hù)正常行使檢舉控告權(quán)與懲治誣告陷害行為統(tǒng)一于具體的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中,實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員干部監(jiān)督權(quán)和人格權(quán)的一體保護(hù),營(yíng)造黨員、群眾監(jiān)督的良好環(huán)境。
4.深化運(yùn)用紀(jì)法貫通的“四種形態(tài)”
監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐和理論創(chuàng)新成果,是實(shí)施《政務(wù)處分法》的主渠道。作為打通黨的紀(jì)律、法律法規(guī)、刑法的重要橋梁,《政務(wù)處分法》為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)向監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法“四種形態(tài)”提供了依據(jù)。政務(wù)處分六大種類和免予處分的情形涵蓋了“四種形態(tài)”的各個(gè)環(huán)節(jié)。其中免予政務(wù)處分的情形為第一種形態(tài),以教育警醒為主;警告、記過(guò)和記大過(guò)為第二種形態(tài),以輕懲戒為主。這兩種形態(tài)警示作用大于懲治作用,目的是抓早抓小、關(guān)口前移,防微杜漸。降級(jí)、撤職為第三種形態(tài),以重懲戒為主;開除為第四種形態(tài),與刑事處罰相銜接,體現(xiàn)的是懲處打擊和威懾。后兩種形態(tài)側(cè)重嚴(yán)肅查處問(wèn)責(zé),懲治作用大于警示作用,體現(xiàn)有腐必懲,有貪必肅。實(shí)踐中,要使第一種形態(tài)成為常態(tài),使多數(shù)人不犯或少犯錯(cuò)誤;綜合運(yùn)用第二、三種形態(tài),防止一般違紀(jì)違法發(fā)展成犯罪行為;果斷穩(wěn)妥用好第四種形態(tài),使前三種形態(tài)有威懾力,讓黨員和公職人員真正把組織的執(zhí)法監(jiān)督時(shí)刻銘記在心。
堅(jiān)持紀(jì)法貫通,一體運(yùn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)深刻把握《政務(wù)處分法》實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)處分情形與政務(wù)處分情形對(duì)應(yīng)、黨紀(jì)處分程序與政務(wù)處分程序協(xié)同的基本特色,在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)多環(huán)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同配合的工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)法法銜接,把實(shí)施《政務(wù)處分法》同黨紀(jì)以及刑事法律結(jié)合起來(lái)。明確執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的兩個(gè)定量:一方面綜合考慮從輕減輕情節(jié),使那些思想和行動(dòng)已經(jīng)徹底轉(zhuǎn)變的人得到挽救;另一方面在認(rèn)定從輕減輕時(shí),絕不能在事實(shí)證據(jù)和性質(zhì)認(rèn)定方面放松要求,堅(jiān)決防止從輕處理無(wú)度,確保監(jiān)察執(zhí)法和政務(wù)處分的高質(zhì)量。
堅(jiān)持法法銜接,“四種形態(tài)”同向發(fā)力?!墩?wù)處分法》實(shí)施后,法官法、檢察官法、公務(wù)員法、事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例,以及海關(guān)稅收、征收等“行業(yè)管理法”仍然有效,這些法律法規(guī)對(duì)某類具體的職務(wù)違法行為的規(guī)定更詳細(xì)。政務(wù)處分與處分種類和規(guī)則的統(tǒng)一,使“四種形態(tài)”的運(yùn)用拓展到所有公職人員任免機(jī)關(guān)和單位,其中第一種形態(tài)為免于處分,第二種形態(tài)為警告、記過(guò)、記大過(guò),第三種形態(tài)為降級(jí)、撤職,第四種形態(tài)為開除。每一種形態(tài)的運(yùn)用,都包含著教育、激勵(lì)、警示。即使是給予開除處分的第四種形態(tài),也可通過(guò)有溫度、有深度、有力度的思想政治工作,使當(dāng)事人感受到黨和國(guó)家對(duì)公職人員的嚴(yán)管厚愛,認(rèn)清自己違法犯罪行為的嚴(yán)重性,真心悔改。
堅(jiān)持標(biāo)本兼治,提升監(jiān)督質(zhì)效。充分發(fā)揮《政務(wù)處分法》對(duì)不采納監(jiān)察建議的法律追究機(jī)能,著重發(fā)現(xiàn)相關(guān)主體落實(shí)責(zé)任不力、失職失責(zé)等問(wèn)題,通過(guò)監(jiān)察建議方式指出存在問(wèn)題,督促抓好整改落實(shí)。并對(duì)整改落實(shí)情況開展評(píng)估,對(duì)整改不力、虛假整改、敷衍整改的嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé),確保改到位、改徹底。紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督都應(yīng)聚焦《政務(wù)處分法》開列的負(fù)面清單。提高主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的能力,綜合運(yùn)用“四種形態(tài)”管好關(guān)鍵人、管住關(guān)鍵事、管在關(guān)鍵時(shí)、管到關(guān)鍵處,緊盯公權(quán)力運(yùn)行各環(huán)節(jié)、全過(guò)程,壓縮權(quán)力行使的任性空間,消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶,著力提高監(jiān)督的針對(duì)性、實(shí)效性。深入貫徹《政務(wù)處分法》懲前毖后、治病救人的立法精神,立足于黨員公職人員遠(yuǎn)離底線,增強(qiáng)談話函詢的說(shuō)服力和感召力,使有問(wèn)題的公職人員能夠珍惜組織給予的機(jī)會(huì),相信組織、依靠組織,主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤、改正錯(cuò)誤,真正起到提醒警示、觸及靈魂的效果。特別是要加大對(duì)函詢結(jié)果的初查核實(shí)力度,對(duì)不如實(shí)說(shuō)明、欺騙組織的公職人員嚴(yán)肅處理、切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督威懾力。充分運(yùn)用與《政務(wù)處分法》提供的廣闊的監(jiān)督場(chǎng)域,強(qiáng)化日常監(jiān)督的剛性,切實(shí)做到抓早抓小、防微杜漸,懲處極少數(shù)、警醒大多數(shù),幫助教育黨員和公職人員少犯錯(cuò)誤或者糾錯(cuò)改過(guò)、回歸正道。
編輯:劉俊鵬 審核:袁林峰
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