房屋是群眾最重要的私有財產(chǎn)之一，征收國有土地上房屋事關群眾重大切身利益。行政機關作出國有土地上房屋征收決定， 應當嚴格符合《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《房屋征補條例》）的相關規(guī)定，即行政機關應當依照法定職權，在為了公共利益需要的前提條件下，遵循法定程序作出房屋征收決定。來看下面一則案例。

基本案情

2020年10月17日，被申請人北京市某區(qū)人民政府作出《關于某區(qū)某村棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治安置房項目范圍內(nèi)房屋征收決定》，決定對涉案棚改項目范圍內(nèi)的房屋及附屬物實施征收，同時收回涉案地塊的國有土地使用權。申請人北京市某公司的房屋位于被征收范圍內(nèi)。申請人對被申請人作出的上述《房屋征收決定》不服，向北京市人民政府申請行政復議。

復議決定

被申請人作為北京市區(qū)縣級人民政府，具有負責該區(qū)房屋征收與補償工作的法定職責。涉案棚改項目被納入了北京市2017年保障性住房建設計劃第一批項目、北京市2017年棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務和該區(qū)2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，符合公共利益需要。被申請人依法履行了《房屋征補條例》所規(guī)定的房屋征收程序。綜上，被申請人作出的《房屋征收決定》符合《房屋征補條例》的相關規(guī)定，事實清楚，證據(jù)充分，適用依據(jù)正確， 程序合法。

北京市人民政府根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（一）項的規(guī)定，決定維持被申請人作出的《房屋征收決定》。

專家評析

背景介紹

國有土地上房屋征收和補償是社會普遍關注的熱點。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，規(guī)范國有土地上房屋征補活動，既保障經(jīng)濟社會發(fā)展，又保護被征收群眾的合法權益，是十分必要的。2011年，國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《房屋征補條例》），同時廢止原《城市房屋拆遷管理條例》，對房屋征補制度作了全面完善。新條例在保護被征收人合法權益方面作了很多創(chuàng)新：通過明確補償標準、補助和獎勵措施，使房屋被征收群眾的居住條件有改善、生活水平不降低；同時完善征收程序， 提高公眾在征收過程中的參與程度。

需要注意的是，《房屋征補條例》僅適用于國有土地上房屋征收補償情形，征收集體土地上房屋則要適用《土地管理法》及其實施條例的相關規(guī)定。

確立行政復議結論的主要理由

本案中，行政復議機關對涉案地塊上房屋被征收的全過程作了深入細致的審查，在復議決定書中以較為詳盡的篇幅對被申請人作出征收決定的各個環(huán)節(jié)作了清晰準確的梳理，并針對各項事實逐一列舉相應證據(jù)。整篇復議決定內(nèi)容扎實、理據(jù)充分，為最終合理合法得出復議結論奠定了堅實基礎，能夠使群眾更加信服復議決定，實現(xiàn)定分止爭、案結事了。

在厘清案件事實和證據(jù)基礎上，行政復議機關對于被申請人作出的房屋征收決定是否合法，從以下三個方面作了深入分析研判。

（一）被申請人作出房屋征收決定是否符合法定權限

行政機關作出行政行為，首先要符合法定的職責權限。法定權限框定了行政機關進行行政管理、對相對人作出執(zhí)法行為的職權邊界，行政機關不能超出自身法定職權的范圍去行使其他行政機關的職權，否則必將對相對人的合法權益造成損害?！斗课菡餮a條例》規(guī)定，市、縣級政府負責本行政區(qū)域的房屋征補工作；市、縣級政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征補工作；確需征收房屋的，由市縣級政府作出房屋征補決定。

據(jù)此， 作出房屋征收決定、補償決定的法定主體是市縣級政府，房屋征收部門負責組織實施有關具體工作，該部門并不具有作出房屋征收決定及補償決定的法定職權?！侗本┦袊型恋厣戏课菡魇张c補償實施意見》進一步明確了北京市房屋征收的職責權限劃分， 即由區(qū)縣人民政府負責房屋征補工作，這與上位法的規(guī)定是一致的。據(jù)此，該區(qū)政府作出本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收決定，符合其法定權限。

（二）被申請人作出房屋征收決定是否符合法定條件

公共利益體現(xiàn)的是全體人民最根本、最長遠的利益。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，實施房屋征收，要將公共利益同被征收個人利益統(tǒng)一起來。1954年憲法就已經(jīng)出現(xiàn)了“公共利益”的概念，《房屋征補條例》充分考慮我國國情，以概括加列舉的形式，首次在立法中明確界定了公共利益的具體范疇，是此次制度完善中的一大亮點。值得一提的是，2020年實施的新修訂的《土地管理法》，也對集體土地征收中的“公共利益”作了界定。

根據(jù)《房屋征補條例》第八條規(guī)定，公共利益概括來講，就是保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的相關事項，其中“由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要”屬于條例列明的公共利益情形之一。在該情形下實施房屋征補，順應國家發(fā)展現(xiàn)代化的趨勢，有利于提升和改善城鎮(zhèn)居民的居住、工作條件及城市環(huán)境，符合公共利益的需要?！斗课菡餮a條例》第九條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃；保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。這條規(guī)定從符合規(guī)劃的角度，進一步表明征收房屋應當具有“促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”的公益屬性。

本案中，涉案地塊擬用于棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治安置房項目， 且被納入北京市有關保障性住房建設計劃以及該區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。根據(jù)《房屋征補條例》的上述規(guī)定，該區(qū)征收辦以此項目呈報被申請人，被申請人進而作出房屋征收決定，符合公共利益的需要。

（三）被申請人作出房屋征收決定是否符合法定程序

征收程序是規(guī)范政府征收行為、實現(xiàn)被征收人合法權益的重要保障?！斗课菡餮a條例》第三條規(guī)定，房屋征補應當遵循程序正當?shù)脑瓌t。程序正當原則要求政府嚴格遵循法定程序作出征收決定，依法保障相對人在征收過程中的知情權、參與權、救濟權。按照這一原則，《房屋征補條例》規(guī)定了公開、公正的房屋征收程序， 主要要求包括：房屋征收部門將擬定的征補方案報市、縣級政府，市、縣級政府論證、公布征補方案，征求公眾意見，并進行社會穩(wěn)定風險評估；在征收補償費用足額存儲到專戶前提下，市、縣級政府依法作出征收決定并及時公告，同時收回國有土地使用權。房屋征收部門要對房屋情況組織調(diào)查登記并公布調(diào)查結果，在房屋征收范圍確定后，書面通知有關部門暫停辦理涉及不當增加補償費用行為的相關手續(xù)等。

本案中，被申請人同意啟動征收工作后，房屋征收部門在征收范圍內(nèi)發(fā)布了暫停公告，對房屋情況組織了調(diào)查登記并公布調(diào)查結果。在涉案棚改項目資金足額到位情況下，房屋征收部門擬定征收補償方案報送被申請人，被申請人召開區(qū)政府專題會議， 同意該方案。房屋征收部門就該方案公開征求意見，經(jīng)被申請人同意后，將征求公眾意見及修改情況在被申請人網(wǎng)站上公告，并組織進行了社會穩(wěn)定風險評估。此后，房屋征收部門呈報征收請示， 被申請人作出《房屋征收決定》，載明行政復議、行政訴訟權利等事項并在被申請人網(wǎng)站上公示。從上述過程可以看出，被申請人按照正當程序原則，嚴格履行了《房屋征補條例》規(guī)定的法定程序。

辦案啟示

行政復議必須在多元化糾紛解決機制中更好發(fā)揮自身制度優(yōu)勢， 吸納并有效化解多數(shù)行政爭議，推進法治社會建設，促進社會公平正義。近年來，全國各級行政復議機關堅守在化解行政爭議的第一線，化解了一批涉及群眾重大切身利益的行政復議案件。

2020年，全國房屋征補類行政復議案件達1.1萬余件，通過相關行政復議案件的辦理，既維護了被征收群眾的合法權益，也有效保障了房屋征收工作依法有序開展。

法律規(guī)范

◆《中華人民共和國行政復議法》第二條

公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。

◆《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條

行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經(jīng)行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復議決定：

（一）具體行政行為認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當?shù)?，決定維持；

（二）被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內(nèi)履行；

（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為:

1.主要事實不清、證據(jù)不足的；

2.適用依據(jù)錯誤的；

3.違反法定程序的；

4.超越或者濫用職權的；

5.具體行政行為明顯不當?shù)摹?/span>

（四）被申請人不按照本法第二十三條的規(guī)定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷該具體行政行為。

行政復議機關責令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條

為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第三條

房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條

市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條

為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

(一)國防和外交的需要；

(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第九條

依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學論證。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第十條

房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條

市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。

因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條

市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應當經(jīng)政府常務會議討論決定。

作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條

市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償?shù)男麄鳌⒔忉尮ぷ鳌?/span>

房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

◆《國有土地上房屋征收與補償條例》第十四條

被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

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