高質效履職避免不當處罰損害企業(yè)合法權益

小印刷廠的145萬元罰款被撤銷了

承辦檢察官到印刷廠檢測空氣質量。

2023年5月25日,承辦檢察官來到印刷廠,現場勘查企業(yè)的油墨用量情況。

2023年6月8日,檢察官辦案組接待印刷廠法定代表人來訪,對案件證據進行調查核實。

“我的‘限高’取消了,可以買機票了,明天就能出差,這次一定能把合同談下來!”近日,老徐興沖沖地給山東省青島市某區(qū)檢察院承辦檢察官打來電話。

老徐為何被“限高”?這還要從兩份行政處罰決定書說起……

印刷廠開業(yè)

接連收到兩張罰單

2017年7月,老徐的小印刷廠剛開業(yè),就遭到沉重打擊:環(huán)境評價審批未通過,環(huán)保設施無法驗收。

設備都安裝好了,員工也到位了,場租等各種費用每天就得好幾千元,老徐決定先接一點裝訂的小活兒維持著。但因無法開展印刷業(yè)務,廠子的生產經營一直頗為慘淡,后來又受疫情的影響,印刷廠陷入困境。

2020年12月25日,印刷廠又遭遇了第二次打擊。當地生態(tài)環(huán)境部門認為老徐的工廠存在需要配套建設的環(huán)境保護設施未與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用等違法情形,啟動環(huán)境執(zhí)法行政處罰調查程序,2021年3月1日,對印刷廠罰款60萬元。作為工廠負責人,老徐也因“一事雙罰”罰則被罰款12.5萬元。行政部門要求他在接到行政處罰決定書15日內繳納罰款,逾期則按每日3%加處罰款。

工人走了,工廠停工了,老徐無奈走上了維權路。他先是提起行政復議,申請撤銷兩份行政處罰決定書。2021年5月6日,市政府作出行政復議決定:維持行政處罰決定,駁回行政復議申請。他又提起行政訴訟,訴請撤銷行政處罰決定與行政復議決定。2022年2月7日,某區(qū)法院作出一審行政判決,駁回其訴訟請求。

老徐不服一審判決,提起上訴。2022年5月12日,二審法院判決維持原判,駁回其上訴。隨后,老徐向法院申請再審,這次他增加了一個理由:行政機關在2021年3月1日作出處罰決定時,工廠已經不在同年1月1日起實施的國家2021年版環(huán)境保護名錄上了,不需要配套建設環(huán)境保護設施。然而,2022年10月28日,山東省高級法院仍然作出了駁回再審申請裁定。該裁定回避了老徐提出的新的再審理由,未對此進行評析。

行政復議機關與一審、二審、再審法院維持行政處罰決定的理由是一樣的:國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十五條規(guī)定,建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用;第二十三條規(guī)定,違反本條例規(guī)定,需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格,建設項目即投入生產或者使用,或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的,由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正,處20萬元以上100萬元以下的罰款;逾期不改正的,處100萬元以上200萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員,處5萬元以上20萬元以下的罰款……但對于老徐的印刷廠是否為“需要配套建設環(huán)境保護設施”的建設項目,則均未提及。

此時,兩份行政處罰決定書的罰款數額,經過加處罰款已經翻倍,達到了145萬元,老徐也被法院采取了限制高消費與納入失信被執(zhí)行人名單等強制執(zhí)行措施。

2023年1月31日,走投無路的老徐向檢察機關申請監(jiān)督。

該不該罰?

檢察官深入調查

145萬元,對于一個小微企業(yè)來說,可謂天文數字。企業(yè)負責人被“限高”,企業(yè)經營寸步難行。老徐和他的小印刷廠究竟該不該被處罰?承辦檢察官找到了相關法律規(guī)定,并對其前后變化進行了梳理——

1998年11月29日,國務院發(fā)布實施了行政法規(guī)《建設項目環(huán)境保護管理條例》(1998年版)。該條例第十六條規(guī)定:建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。由此可知,“三同時”原則適用的是“需要配套建設環(huán)境保護設施”的建設項目;第二十八條規(guī)定,違反本條例“三同時”原則,對建設項目可處10萬元以下的罰款。該規(guī)定明確了違反“三同時”原則只對建設項目進行處罰,即單罰,不罰責任人員。國務院于2017年7月16日修訂發(fā)布、同年10月1日正式實施的《建設項目環(huán)境保護管理條例》(2017年版)對違反“三同時”原則的行政處罰規(guī)定進行了修改,該條例第二十三條規(guī)定,違反“三同時”原則,對建設單位處20萬元以上100萬元以下的罰款;逾期不改正的,處100萬元以上200萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員,處5萬元以上20萬元以下的罰款。根據該規(guī)定,行政機關在對建設單位增加罰款數額的同時,還要處罰相關責任人員,即“一事雙罰”。

《建設項目環(huán)境保護管理條例》(1998年版)實施后,為了明確需要“三同時”配套建設環(huán)境保護設施的建設項目范圍,原國家環(huán)保總局于2002年10月發(fā)布了《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(下稱名錄),正式建立環(huán)評分類管理名錄制度:對名錄內的,實行環(huán)評管理。名錄根據社會發(fā)展情況不定期更新。由于該名錄沒有對未被納入名錄的建設項目如何管理予以明確,為此,原國家環(huán)?？偩钟?006年3月10日根據原廣東省環(huán)保局的請示,作出了《關于〈明確需要配套建設環(huán)境保護設施的建設項目的請示〉的復函》,明確名錄內的建設項目必須執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”管理制度。對名錄外的,也要加強管理,凡現場檢查和監(jiān)測表明其污染物排放超過標準,或者該項目投產后的實際環(huán)境影響不能滿足當地環(huán)境功能區(qū)劃要求的,即可認定該項目需要配套建設環(huán)境保護設施。

那么,老徐的工廠在名錄里嗎?承辦檢察官經調查核實確認,該印刷廠建廠時在名錄內,但被作出行政處罰時已不在名錄里了。生態(tài)環(huán)境部于2020年11月5日審議通過、2021年1月1日正式實施的名錄顯示,年用低VOCs含油墨量10噸以下印刷企業(yè)不納入環(huán)評管理。問題又來了:老徐工廠的印刷機符合“年用低VOCs含油墨量10噸以下”的情形嗎?為核清此問題,檢察機關找到該市印刷行業(yè)協會,咨詢老徐工廠印刷機的用墨情況。2023年9月8日,青島市印刷行業(yè)協會出具書面證明:老徐工廠的印刷機在滿負荷狀態(tài)下年用溶劑用墨量在1.5噸至2.5噸之間,符合“年用低VOCs含油墨量10噸以下”的情形。

生效判決適用法律錯誤

依法提請抗訴

經過充分的調查核實和綜合研判,青島市檢察院認為本案生效判決適用法律錯誤,于2023年11月向山東省檢察院提請抗訴,提出的監(jiān)督意見如下——

本案的行政處罰不適用“三同時”罰則。老徐的小印刷廠于2017年7月建廠投產,根據當時實施的名錄,所有的印刷項目都納入名錄管理。所以,小印刷廠屬于“需要配套建設環(huán)保設施”的建設項目,違反“三同時”原則,行政監(jiān)管機關應根據1998年版《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定僅對企業(yè)作出10萬元以下的行政處罰。但本案中,行政機關是在2021年3月依據2017年版《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的規(guī)定作出的,對企業(yè)與企業(yè)負責人分別處罰了60萬元和12.5萬元。如果行政機關認為小印刷廠的違法行為是持續(xù)狀態(tài),理應依據行政處罰作出時,即2021年實施的法律規(guī)定,而2021年實施的名錄卻未將老徐印刷廠的項目納入名錄,不應適用“三同時”原則。按照有利于行政相對人“從舊兼從輕”的法律適用原則,老徐的印刷廠不應被處罰。

本案“一事雙罰”屬適用法律錯誤。行政監(jiān)管機關認為,老徐的印刷廠違反“三同時”原則的情形是呈延續(xù)狀態(tài)的,老徐是工廠負責人,因此于2021年3月對老徐個人予以處罰是沒問題的。但行政機關忽略了一個重要的時間節(jié)點:2017年10月1日。2017年10月1日之前實施的《建設項目環(huán)境保護管理條例》(1998年版)明確規(guī)定違反“三同時”原則只處罰建設單位;2017年10月1日之后實施的《建設項目環(huán)境保護管理條例》(2017年版)才在處罰建設單位的基礎上新增了對相關責任人員的處罰,即由此前對建設單位的“單罰”變?yōu)閷ㄔO單位及單位負責人的“雙罰”。本案中,老徐的印刷廠于2017年7月建成投產,此時適用的是1998年版的《建設項目環(huán)境保護管理條例》,根據該條例,老徐作為企業(yè)負責人,其行為并不構成行政違法。行政處罰時效針對的是行政行為成立即違法的情形,一個不構成行政違法的行為,不能因后續(xù)新的法律規(guī)定出臺而重新構成違法。“法不溯及既往”,這是法律的一項基本原則。所以,對老徐個人的處罰沒有法律依據。

以抗訴促和解

化解行政爭議

由于環(huán)境執(zhí)法專業(yè)性強,檢察機關兩次邀請高校相關領域專家教授就“三同時”原則、“一事雙罰”罰則的適用條件,以及本案中環(huán)境違法行為處罰時效的問題組織專題研討。研討會均認同檢察機關的審查意見,認為本案中的行政處罰未查明“三同時”原則系針對納入名錄管理的“需要配套建設環(huán)境保護設施”的建設項目這一前提,未查明“一事雙罰”罰則原則上僅適用于2017年版《建設項目環(huán)境保護管理條例》實施后的環(huán)境違法行為這一前置條件。

與此同時,老徐多次到檢察機關詢問案件辦理情況。“如果問題解決不了,這輩子就這樣了,145萬元,真拿不出來!”老徐無奈地說。

“不但要解決,還要快解決!”檢察機關先是與行政監(jiān)管機關就本案的法律適用等問題舉行座談會,充分聽取行政機關意見的同時,詳細通報檢察機關的審查意見,建議行政機關主動化解行政爭議,助力小微企業(yè)健康發(fā)展。為推動行政爭議實質性化解,檢察機關在依法提出抗訴的同時,把行政爭議形成過程中雙方當事人的過錯列出清單,推動雙方自愿達成和解,主動履行和解內容。

行政機關經研究,認可檢察機關的意見,與老徐達成和解:行政監(jiān)管機關向法院撤回強制執(zhí)行申請,兩份行政處罰決定不再執(zhí)行;老徐和印刷廠向檢察機關申請撤回監(jiān)督申請。今年2月22日,檢察機關對該案終結審查;2月26日,法院對該案終結執(zhí)行,對老徐的強制執(zhí)行措施全部解除。

針對行政處罰錯誤適用“三同時”罰則以及“一事雙罰”罰則的共性問題,檢察機關以檢察建議以及現場交流等方式,督促行政機關與法院規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行政處罰的工作流程與審判工作。督促行政機關重新梳理行政執(zhí)法流程,明確“三同時”罰則與“一事雙罰”罰則的適用前提。對未納入名錄的建設項目,要加強現場檢查與監(jiān)測,對經現場檢查與監(jiān)測確認不符合相關環(huán)保要求的建設項目,要依法要求配套建設環(huán)境保護設施。行政機關采納檢察建議,重新梳理了行政執(zhí)法流程,明確了“三同時”罰則和“一事雙罰”罰則的適用前提。

本網編輯：袁小帥   審核：李琰玉